就业是影响每个人经济收益和社会福利的重要议题，受到政府和社会的广泛关注。从1997－2000年，政府以“减员增效”为主题实施了大规模的国有企业改革，下岗分流人员高达2300万，下岗工人再就业成为此后政府就业关注的重心。随着城市化进程的加快，春节过后，农村劳动力向城市大规模转移，寻找工作机会，每年新转移的农村劳动力大约在1000万；每年10月至次年5月，是大学生就业的高峰期，约600万大学毕业生进入人才市场求职。下岗人员再就业、农民工就业和大学生就业的压力使得政府将就业问题视为民生之本，实施更加积极的就业政策。
就业不仅意味着经济收入和社会福利，而且关系到个人的社会地位和尊严，因此，个人对政府的就业政策诉求强烈。市场经济的发展，包括劳动力市场在内的各种要素市场都被激活。每个人要想获得经济收益，都需要就业。不仅如此，诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚?森对失业及其对人的可行能力的剥夺的研究认为，“大量证据表明，除了收入损失之外，失业会导致多方面的严重影响，包括心理伤害，失去工作动机、技能和自信心，增加身心失调和发病（甚至死亡率增高），扰乱家庭关系和社会生活，强化社会排斥，以及加剧种族紧张的性别歧视。[1]”积极就业，减少失业成为“两会”的最重要议题之一。为回应就业问题和社会关注，今年2月20日中央政治局专门就实施更加积极的就业政策进行第三十二次集体学习，从落实就业优先战略、支持多渠道就业、解决重点人群就业、加强就业服务等进行了战略规划。
从制度分析与公共政策的角度看，就业问题的属性、政策设计的理念、政策干预的现状与后果等影响到政府未来的公共政策选择。本文在界定清楚就业问题的属性与政府的定位后，描述和阐释目前的“多轨制”就业政策及其内在逻辑；接下来，提出从“多轨制”向“单轨制”转型的就业政策的顶层设计；最后，阐述在“单轨制”逻辑下，超越就业来破解就业问题的政府作为和未来选择。
一、就业问题：政府何为？
就业问题，是个人问题，是社会问题，也是政府问题。作为个人问题，需要寻找影响个人就业的因素有哪些，作为社会问题，需要回答每一类群体的就业面临哪些问题，作为政府问题，需要厘清作为公共服务提供者的政府，在解决个人就业或减少失业中承担怎样的职责。一些影响个人就业的因素是个人无法解决的，很多这样的个人问题累积起来就会变成社会问题，而政府主要通过公共政策来破除这些个人和群体的就业障碍。
作为个人问题的就业，与每个人的禀赋、能力和努力相关。一般而言，只要心智健全，个人先天的禀赋相差不大，能否顺利就业，与个人的学习能力、经验和努力程度等密切相关。特别是在知识经济时代，往往是个人的知识和经验越丰富，就越能获得具有较高社会地位和经济收益、社会福利的工作岗位；反之，一个人没有什么学历，也缺乏经验，就不太可能找到好的工作。尽管存在特例，但总体情况是成立的。除此之外，就业与否，也与个人的意愿和选择相关。如女性在生育后为了照顾子女，有些会选择回归家庭，自愿放弃就业。
作为社会问题的就业，与群体属性和群体能力相关。国有企业改革导致的城市下岗和失业，是经济结构调整的结果。城市下岗失业工人往往是年龄偏大，40、50人员居多，这个群体再就业的最大困难是知识结构和能力的不足。农民工向城市转移，从事建筑、道路等体力工作，或者餐饮、保姆等服务性工作，目前的城市化速度对这一群体的需求很多，但这一群体就业最大的问题是社会不公，各种社会保障制度和教育服务基本上覆盖不了这个群体及其子女。大学生群体就业规模逐年增多，有较高的知识水平和学习能力，但缺乏实践经验，个人所学与社会的需要之间存在差距，是这一群体无法实现很好地就业的障碍。另外，女大学生往往由于毕业后很快进入生育期，还面临性别歧视等问题。
作为政府问题的就业，与政府的管理观念、管理体制和具体制度相关。政府能够接受的失业率有多高？即使成熟的市场经济，也会因为方方面面的原因导致各种各样的失业。面对失业，政府是倾向于为失业者提供救济和福利，还是倾向于创造更多的就业机会，改善就业环境；政府的产业结构和产业政策的发展方向，对各种就业形式的管理和税收制度等，以及更多地依靠市场还是依靠政府的观念，都会影响作为个人问题的就业和作为社会问题的就业的可能空间。
二、“多轨制”就业政策：理念与逻辑
在计划经济时期，一切资源和要素都由政府按照行政层级进行配置，城乡二元分割的体制使得各种就业问题被低效率所替代。富余人员的就业主要是政府统包统配，介绍安置，用人权在很长时间内集中在政府的劳动部门，企事业单位缺乏用人自主权，劳动者也缺乏选择职业和岗位的自由。
改革开放后，就业政策与经济政策一样，冲破了僵化的计划经济束缚，赋予用人单位和劳动者双向选择的自由，但城乡二元就业体制依旧没有获得突破性进展。1980年《进一步做好城镇劳动就业工作》和1981年《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》等政策文件主要立足于解决城镇就业。1992年确立实行市场经济体制后，就业政策明确实行劳动合同制，但政策规范的着力点集中在全民所有制企业和国营企业。此后，就业政策的关注点因问题导向的需要，转移到国有企业下岗职工再就业、大学生就业、农民工就业、残疾人就业和零就业家庭就业等议题。
结果，围绕不同群体的身份，分别制定出台了不同的就业政策。同属于弱势群体，在就业政策方面得到了不同的政策关注，形成了“多轨制”的就业政策体系。
在大学生就业问题上，中央给予了足够的重视，随着大学普通高等教育扩招，每年都会召开促进大学生就业的会议，发布促进就业的政策文件。从鼓励大学生到西部和基层就业，到直接大规模招录大学生“村官”，再到鼓励大学生自主创业，对大学生自主创业给予税费减免。鼓励高校和科研院所依托项目招聘科研助理等。但是这些政策往往更多地针对应届毕业生，而已经毕业却还处于失业状态的大学生往往无法享受到这些政策。即同属于大学生，因为政策设计的局限，却得到了差别性的“政策亲近”。
在下岗职工再就业方面，政府连续四年召开全国性会议，给予这一群体特殊的就业扶持。例如，下岗职工从事社区居民服务业，简化工商登记手续，3年内免征营业税、个人所得税和行政性收费；企业吸纳国有企业下岗职工，政府给予一定资金支持，或者要求商业银行等给予贷款支持，下岗职工占其职工60％以上的，免征三年营业税。此外，政府从每年财政预算中拨出下岗职工再就业培训经费；建立就业信息储备银行，做好再就业信息服务工作。政府和国际组织合作，给有创业愿望的下岗职工以适当的创业培训，并给予最高五万元的一年期小额贷款支持。一些地方政府甚至还专门为国有企业下岗职工购买就业岗位，直接提供工作。
在农民工就业方面，政府的政策倡导集中在统筹城乡发展，保障农民工合法权益，但实际的行动往往非常少。农民工就业目前从结构上看，已经呈现出岗位空缺的问题，即从过去的“民工潮”转变为“民工荒”。即便如此，农民工的工作环境并没有获得多大的改善，相关的户籍、子女入学、社会保障覆盖等都依然在二元分割的体制下运行。
有关残疾人和其他弱势群体就业方面，政府专门出台了《残疾人就业条例》，但对不同的残疾人的关注程度也存在差异。各种残疾人存在较大差异，如聋儿、智障儿、盲人等在就业和融入社会的过程中，并非面临同质性的障碍。聋儿和盲人的就业更受到政策关注，而智障儿和自闭症患者却没有受到重视。
同样是劳动力市场中的弱势群体，政策设计却被分割成多个不同的层面，每一个群体内部，受到的政策关注又存在差异。其内在的逻辑是公共政策决策机制集中化的必然结果。“多轨制”就业政策的内在逻辑是在弱势群体中制造新的不平等，通过不平等来解决部分人的平等问题。一旦某一群体受到领导层的重视，就会集中投入相当的资源，获得相应的“政策优惠”；而没有得到领导层关注的群体，就只能自己承受。
三、“单轨制”与就业政策的顶层设计
“多轨制”的就业政策除了对不同群体的就业给予不同的政策倾斜外，还会导致有关就业政策的“碎片化”和“复杂化”。因此，“多轨制”的就业政策体系，实际上还是依靠行政主导分配就业，而非基于市场配置和有限政府的理念为就业创造良好的环境。显然，这样的政策体系需要重设。
与“多轨制”政策体系不同，“单轨制”的就业政策，就是尽可能基于市场配置和有限政府的价值选择，以普遍一致的原则来推进就业政策的顶层设计。劳动力在市场上就业，一些人有各种优势，一些人处于弱势地位。无论是下岗工人、大学生，还是农民工、残疾人，尽管每个群体在劳动力市场面临的问题各不相同，但同样都处于弱势地位，就需要根据就业的属性，给予同等的政策关怀和就业服务。这些普遍性的原则包括人的劳动自由，机会平等，消除歧视，持续改进服务等。
从劳动自由出发，“单轨制”的就业政策，应立足于打破劳动力市场的城乡二元分割的体制，打破身份制的限制，以增进劳动者的自由。阿马蒂亚?森对劳动自由的理解，特别强调“不能只着眼于市场效率，人的自由才是更重要的角度。”大学生进入政府机关和国有企事业单位就业，能获得“干部”身份，相反，进入民营企业工作的各类人才，往往缺乏社会地位，没有什么所谓的干部身份。农民工在城市就业，由于身份的限制和政策障碍，个人和家庭都无法融入城市，分享城市的发展成果。因此，打破城乡二元分割体制，取消干部身份体制，就能释放足够的劳动力市场，而无需分门别类在弱势群体中制造新的不公。
从机会平等和消除歧视出发，“单轨制”的就业政策应立足于消除弱势群体和强势群体的机会不平等，让每个劳动者有平等的机会，受到同等的关注。从整体上看，大学生就业在获得政府的注意力分配方面，已经明显多于下岗职工和农民工等群体。即使以大学生群体为例，在求职的过程中，往往会面临“关系”等机会不公，男女之间也会面临性别歧视，外地户籍与本地户籍之间还会有地域歧视。甚至美貌、身高等都会成为歧视性选择的潜在或明确的标准等。同是大学生，还存在应届和往届的歧视，往往只重视应届毕业生，而忽视往届毕业待业者的诉求。同样，专门为下岗职工设计的支持就业的政策，如要求商业银行贷款或小额信贷扶持，在一定程度上干扰了资本市场和劳动力市场的空间和运作机制，可能起到了减少就业机会的负面作用。因此，消除对弱势群体的歧视性政策规定，而非通过政策叠加，制造新的歧视，才能避免就业政策体系复杂化和无效性。
从持续改进服务出发，“单轨制”的就业政策需要政府尽可能减少对各种就业形式的干预，减少企业的税费，以繁荣劳动力市场。从就业问题的属性看，作为个人的就业问题和作为社会的就业问题在很大程度上是政府的问题。一方面，政府对各种就业形式的干预过多，从流动摊贩，到雇员的最低工资，政府的禁止性和限制性规范都很多。另一方面，政府对吸纳社会就业主体力量的中小企业收取的税费过多，不利于扩大投资市场和劳动力市场的空间。此外，从服务的角度看，无论是就业服务的质量，还是就业服务的结构，都存在很大不足。不仅信息服务、培训服务、创业服务等远远不够；而且对农民工群体的服务、对残疾人的服务也要远远低于大学生和下岗工人等。
四、超越就业政策：政府的未来选择
我国作为人力资源大国，每个人的就业始终处于发展的首要位置。就业问题是一个结构性的体制问题[2]，与政府的选择密切相关。这些选择包括产业结构优先发展服务业还是大型工业，所有制结构中是鼓励和扶持民营经济发展还是一如既往的让国有企业主导和独大，在劳动力市场上，到底是政府直接创造就业还是提供良好的就业服务，这些选择，不仅关系到就业问题能否有效解决，也关系到中国社会经济未来的增长空间。
在产业结构选择上，应该优先发展能够吸纳大规模社会就业的服务业。工业特别是大型工业主要是资本密集型的，无法吸纳大量的社会就业。我们将就业视为民生之本，就应该选择就业优先型的产业结构，大力发展服务业。服务业吸纳就业的作用十分突出，以城市基层草根性服务为例，如社区家居服务、社区便民服务、社区管理服务和社区公益服务都解决了大量的社会就业[3]。政府对流动小摊贩、个体和家庭型的经营等，应该从禁止和干预转向鼓励和扶持，为拓展劳动力市场的空间。
在所有制结构上，应该积极鼓励和扶持民营经济的发展，为解决社会就业创造经济基础。国有企业一度是容纳社会就业的主导领地，但结果“能进不能出”的僵化用人体制导致低效率和缺乏竞争优势。相反，民营企业逐步替代国有企业成为了吸纳社会就业的主要平台。江苏、浙江和广东等民营经济发达的省份，往往成为劳动力流入地，成为提供就业机会最多的地区。因此，政府需要改善积极投资环境，减轻中小企业和微型企业的税费负担，减少审批和管理环节，为中小企业、个体户、微型企业发展创造宽松的成长空间。
在就业服务方面，政府应致力于提供良好的信息和培训指导等服务，降低“搜寻成本”，而不是立足于创造就业岗位。2010年诺贝尔经济学奖得主彼得?戴蒙德发现“搜寻成本”可以解释市场上总有部分人找不到工作，也总有部分企业的岗位招聘不到人员，即失业与岗位空缺并存的现象。他们的智慧对于政府的启发在于，政府应该致力于提供良好的就业信息服务，进行相关的就业培训和指导，以更好地实现职位与劳动者的匹配，促进就业。
总之，就业政策的设计，应该基于有限政府的理念，旨在促进每个人在劳动力市场中机会的公平和劳动的自由，而非基于行政配置的不同群体的差别性的政策待遇，即就业政策实现从“多轨制”向“单轨制”的转型。同时，就业问题是一个结构性的体制问题，就业导向的政策选择，政府需要提供基础性的支持，发展服务业和民营经济，以扩大投资市场和劳动力市场的空间，并提高其质量，根据市场提供职业培训，提高劳动者的再就业能力。
